石家莊市財(cái)政局《政府采購框架協(xié)議采購方式管理暫行辦法》（財(cái)政部第110號令）政策解讀
《政府采購框架協(xié)議采購方式管理暫行辦法》（財(cái)政部第110號令）政策解讀
2022年1月14日，財(cái)政部印發(fā)了《政府采購框架協(xié)議采購方式管理暫行辦法》（財(cái)政部令第110號，以下簡稱為《辦法》），《辦法》自2022年3月1日起施行。
一、政策出臺背景
長期以來，在政府采購實(shí)踐中存在大量單次采購金額小、不同采購主體需要多次重復(fù)采購的需求，一般通過集中采購機(jī)構(gòu)的協(xié)議供貨和定點(diǎn)采購來實(shí)施。這種做法為小額零星采購活動(dòng)提供了便利，但也因缺乏專門的制度規(guī)范，暴露出一些問題，比如，有的以資格入圍方式選定供應(yīng)商，造成市場分割，影響公平競爭；有的搞政府采購專供產(chǎn)品，采購價(jià)格遠(yuǎn)超市場價(jià)。為促進(jìn)小額零星采購效率和規(guī)范，財(cái)政部研究制定了《辦法》，《辦法》明確了框架協(xié)議采購方式的管理制度，以期從根本上系統(tǒng)性解決相關(guān)問題。
二、框架協(xié)議采購方式概念和適用范圍
框架協(xié)議采購，是指對技術(shù)、服務(wù)等標(biāo)準(zhǔn)明確、統(tǒng)一，需要多次重復(fù)采購的貨物和服務(wù)（特點(diǎn)），通過公開征集程序，確定第一階段入圍供應(yīng)商（一到多家）并訂立框架協(xié)議，采購人或者服務(wù)對象按照框架協(xié)議約定規(guī)則，在入圍供應(yīng)商范圍內(nèi)確定第二階段成交供應(yīng)商并訂立采購合同的采購方式。框架協(xié)議采購的適用范圍具體包括：一是集中采購目錄以內(nèi)品目，以及與之配套的必要耗材、配件等，采購人需要多頻次采購，單筆采購金額沒有達(dá)到政府采購限額標(biāo)準(zhǔn)的。既包括集中采購機(jī)構(gòu)采購項(xiàng)目中的小額零星采購，也包括納入部門集中采購范圍的本部門、本系統(tǒng)有特殊要求的小額零星采購。比如，市級預(yù)算單位單筆采購金額小于40萬元的碎紙機(jī)、LED顯示屏、投影儀等。二是集中采購目錄以外、年度采購預(yù)算達(dá)到采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上，本部門、本系統(tǒng)所需的法律、評估、會計(jì)、審計(jì)等鑒證咨詢服務(wù)，采購人需要多頻次采購，單筆采購金額沒有達(dá)到政府采購限額標(biāo)準(zhǔn)的。三是集中采購目錄以外、年度采購預(yù)算達(dá)到采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上，為本部門、本系統(tǒng)以外的服務(wù)對象提供服務(wù)的政府購買服務(wù)項(xiàng)目，為了方便服務(wù)對象選擇，需要確定多家供應(yīng)商的。例如，實(shí)踐中的憑單制政府購買服務(wù)。
三、框架協(xié)議采購的兩種形式
《辦法》將框架協(xié)議采購分為封閉式框架協(xié)議采購和開放式框架協(xié)議采購兩種形式，以封閉式框架協(xié)議采購為主。封閉式框架協(xié)議采購強(qiáng)調(diào)通過公開競爭訂立框架協(xié)議，除經(jīng)框架協(xié)議約定的補(bǔ)充征集程序外，不能隨意增加協(xié)議供應(yīng)商。開放式框架協(xié)議采購則是由征集人先明確采購需求和付費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等條件，凡是愿意接受協(xié)議條件的供應(yīng)商都可以申請加入。
《辦法》規(guī)定，框架協(xié)議采購原則上應(yīng)當(dāng)采用封閉式框架協(xié)議采購，只有兩種情形可以采用開放式框架協(xié)議采購：一是前述框架協(xié)議采購第一種適用情形中，因執(zhí)行政府采購政策不適合淘汰供應(yīng)商的，比如疫苗采購；以及受基礎(chǔ)設(shè)施、行政許可、知識產(chǎn)權(quán)等限制，供應(yīng)商數(shù)量在3家以下，并且不適合淘汰供應(yīng)商的，比如在一些地方，電信服務(wù)商不足3家。二是前述框架協(xié)議采購第三種適用情形中，能夠確定統(tǒng)一付費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，并且為了更好地向公眾提供服務(wù)，需要讓所有愿意接受協(xié)議條件的供應(yīng)商都加入的政府購買服務(wù)項(xiàng)目。比如，政府購買失業(yè)培訓(xùn)、養(yǎng)老、體檢等服務(wù)，服務(wù)對象可持政府發(fā)放的代金券等憑單或其他證明，從入圍供應(yīng)商中自主選擇服務(wù)機(jī)構(gòu)。
四、封閉式框架協(xié)議采購的入圍供應(yīng)商評審規(guī)則及注意事項(xiàng)
封閉式框架協(xié)議采購的入圍評審規(guī)則是根據(jù)框架協(xié)議采購的競爭特點(diǎn)來設(shè)置的，包括價(jià)格優(yōu)先法和質(zhì)量優(yōu)先法。價(jià)格優(yōu)先法是封閉式框架協(xié)議采購選擇入圍供應(yīng)商的主要方法。如果產(chǎn)品的質(zhì)量和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)明確、統(tǒng)一，就可以在滿足這些要求的基礎(chǔ)上，只圍繞價(jià)格開展競爭，這是最直接、最公平、使用最普遍的方法，有利于推動(dòng)明確產(chǎn)品的需求標(biāo)準(zhǔn)。例如，電腦等產(chǎn)品有明確的標(biāo)準(zhǔn)，采用價(jià)格競爭既保障了基本功能和質(zhì)量，也有效控制了高價(jià)問題。使用價(jià)格優(yōu)先法要注意結(jié)合實(shí)際需要，細(xì)分領(lǐng)域和等次，合理確定需求標(biāo)準(zhǔn)。在第二階段確定成交供應(yīng)商時(shí)，采購人可以綜合考慮質(zhì)量、價(jià)格因素直接選擇，也可以通過順序輪候或者二次競價(jià)的方式來確定。《辦法》對質(zhì)量優(yōu)先法的適用范圍是嚴(yán)格限制的，僅適用于兩類項(xiàng)目：一是有政府定價(jià)或者政府指導(dǎo)價(jià)，無法競價(jià)的；二是對功能、性能等質(zhì)量有特別要求的儀器設(shè)備，例如，一些檢測、實(shí)驗(yàn)設(shè)備，主要是為了滿足科研需要，鼓勵(lì)高新技術(shù)產(chǎn)品應(yīng)用，可以在一定限度內(nèi)減少對價(jià)格因素的考慮。使用質(zhì)量優(yōu)先法應(yīng)當(dāng)在需求調(diào)查的基礎(chǔ)上，結(jié)合需求標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)確定最高限制單價(jià)和質(zhì)量競爭因素。在第二階段確定成交供應(yīng)商時(shí)，可以不再競爭價(jià)格。
在框架協(xié)議采購的兩階段，供應(yīng)商均可依法提出質(zhì)疑和投訴，質(zhì)疑、投訴的具體要求按照政府采購法及其實(shí)施條例、《政府采購質(zhì)疑和投訴辦法》等規(guī)定執(zhí)行。
五、框架協(xié)議的訂立主體和相關(guān)工作要求
框架協(xié)議主要由集中采購機(jī)構(gòu)和主管預(yù)算部門（單位）訂立。對于集中采購目錄以內(nèi)品目以及與之配套的必要耗材、配件等，由集中采購機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)征集程序和訂立框架協(xié)議；集中采購目錄以外品目，由主管預(yù)算部門（單位）負(fù)責(zé)征集程序和訂立框架協(xié)議。其他預(yù)算單位，如醫(yī)院、高校等，確有需要的，經(jīng)其主管預(yù)算部門批準(zhǔn)，也可以作為征集人組織實(shí)施框架協(xié)議采購，并按照《辦法》關(guān)于主管預(yù)算部門（單位）的規(guī)定執(zhí)行。集中采購機(jī)構(gòu)和主管預(yù)算部門（單位）要加強(qiáng)政府采購內(nèi)控管理，結(jié)合《辦法》規(guī)定建立健全相關(guān)內(nèi)控制度和操作規(guī)程，在采購需求確定、采購實(shí)施計(jì)劃編制、公開征集活動(dòng)組織和框架協(xié)議履行管理等環(huán)節(jié)全面落實(shí)主體責(zé)任，做好有關(guān)工作。一是做好框架協(xié)議采購前期準(zhǔn)備。摸清不同采購單位對框架協(xié)議采購的基本需求。集中采購機(jī)構(gòu)要擬訂采購方案，報(bào)財(cái)政部門審核；主管預(yù)算單位要將本部門、本系統(tǒng)有特殊要求、需統(tǒng)一配置的小額零星采購列入部門集中采購項(xiàng)目，擬訂采購方案，報(bào)財(cái)政部門備案。二是加強(qiáng)需求標(biāo)準(zhǔn)的制定，組織開展需求調(diào)查，充分聽取采購人、供應(yīng)商和專家等的意見，合理確定采購需求，并逐步形成各類采購的需求標(biāo)準(zhǔn)。三是科學(xué)確定最高限制單價(jià)，充分開展需求調(diào)查，形成與貨物、服務(wù)需求標(biāo)準(zhǔn)相對應(yīng)的最高限制單價(jià)，為供應(yīng)商競爭報(bào)價(jià)提供基礎(chǔ)。四是根據(jù)工作需要和采購標(biāo)的市場供應(yīng)及價(jià)格變化情況，合理確定框架協(xié)議有效期。貨物項(xiàng)目價(jià)格變化較大，有效期一般不超過1年；服務(wù)項(xiàng)目相對穩(wěn)定，有效期一般不超過2年。五是開展框架協(xié)議履行管理，包括對第二階段最高限價(jià)、需求標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行情況和確定成交供應(yīng)商情況進(jìn)行管理，為第二階段合同授予提供工作便利，對入圍產(chǎn)品升級換代進(jìn)行審核，建立用戶反饋和評價(jià)機(jī)制，公開封閉式框架協(xié)議第二階段成交結(jié)果，辦理入圍供應(yīng)商清退和補(bǔ)充事宜等。